Une nouvelle organisation pour l'opération de désamiantage

L’EPA Jussieu qui exerçait depuis 1997 des attributions de maître d’ouvrage de plein exercice sur des bâtiments appartenant à l’état au campus de Jussieu passera prochainement, conformément à la loi sur la maîtrise d’ouvrage publique, sous le régime des conventions de mandats.;

Il s’agit dans les faits d’adopter une organisation juridique plus conforme à ce qu’a été (ou aurait dû être) la pratique en transférant au ministère de l’Education nationale la responsabilité d’arrêter les programmes et de préciser les besoins des universités ou instituts présents sur le campus.

L’établissement public du campus de Jussieu dont la vocation consiste à mettre en oeuvre une opération de désamiantage et de restructuration du site n’a, selon ses dirigeants, aucune légitimité à décider du devenir des entités qu’il est prévu d’héberger à Jussieu.

Le 14 octobre dernier une lettre du Directeur de l’Enseignement Supérieur adressée au président de l’EPA indique clairement que c’est le Recteur, en tant que représentant de l’état, qui assurera désormais cette responsabilité.
Elle fait suite à la demande d’arbitrage sollicitée par l’EPA Jussieu sur plusieurs questions concernant l’opération de désamiantage de Jussieu.

M. Zulberty, directeur de l’EPA Jussieu, explique la teneur de ces décisions et les replace dans le contexte actuel.

1) Quels sont les changements apportés par les décisions ministérielles

En préalable et pour bien comprendre les enjeux, je pense qu’il est nécessaire d’apporter quelques précisions sur des notions essentielles telles que celle de « maîtrise d’ouvrage » ou de « mandataire ».
La loi indique que le « véritable maître d’ouvrage » est celui pour lequel l’ouvrage est construit.
Dans le cas qui nous préoccupe la question est complexe car, en fait, les ouvrages sont réalisés pour l’état, mais dans le but d’héberger les universités.
Chacun peut constater qu’en aucun cas les bâtiments ne sont destinés à l’EPA et que, même s’il était désigné comme tel par les textes, l’EPA n’était pas maître d’ouvrage dans les faits. La nouvelle organisation ne fait donc qu’entériner une situation de fait.
En revanche, il n’aurait pas été illégitime que les universités le soient. Pour des questions de coordination et de cohérence globale, il a été jugé préférable de désigner le recteur en tant que représentant de l’état pour assumer les responsabilités du maître d’ouvrage.
Au terme de la loi, il est indiqué que la première responsabilité du maître d’ouvrage consiste à définir le programme des besoins et arrêter les budgets nécessaires à l’opération.
C’est une responsabilité dont il ne peut se démettre, en revanche il peut « mandater » un professionnel de la maîtrise d’ouvrage pour la mise en œuvre du projet.  Dés lors, chacun exerce son métier : le maître d’ouvrage décide des programmes, le mandataire réalise les programmes.
En fait, depuis le début de l’existence de l’EPA, c’est bien selon ce schéma que les choses se sont déroulées. La principale différence avec l’organisation prévue tient au fait que les programmes étaient « négociés » entre l’EPA et les universités. Aujourd’hui il appartiendra au recteur d’en décider, et d’assurer la cohérence de l’action.
 
2) Quel est le cheminement qui a conduit à cette nouvelle situation ?
 
M. Zulberty : Dès notre arrivée, Raphael Franquinet (Président de l’EPA) et moi même avons constaté qu’il ne s’agissait pas d’un simple chantier de désamiantage mais d’une véritable restructuration des universités en tant que telles. Une opération dont la complexité est exceptionnelle.
Pour être en mesure d’effectuer un quelconque pilotage, nous avons bâti un état des lieux et travaillé à la mise en perspective de l’opération. Nous nous sommes projetés en fin au stade final pour élaborer des calendriers et prévoir les financements qui en découlent.
 Il fallait éviter l’écueil du scénario que j’appellerais « au fil de l’eau », le plus long et par conséquent le plus coûteux, celui sur lequel l’opération dérivait sans que personne ne s’en rende vraiment compte.

3) Quelles ont été vos propositions pour contourner ce scénario « au fil de l’eau » ?

 M. Zulberty : Nous avons été conduits à imaginer toute une série de scénarios ayant pour but essentiel de raccourcir les délais, et donc les coûts.  
Premier constat : quel que soit le scénario choisi, sa mise en œuvre devait passer par des décisions d’ordre programmatiques et financières. Donc interpeller le « véritable maître d’ouvrage » au sens vu précédemment.
Or l’organisation mise en place dés l’origine, encore en vigueur aujourd’hui, a conduit, deuxième constat, à une dispersion des responsabilités de maîtrise d’ouvrage. En effet :
- l’EPA qui n’a aucune compétence à l’extérieur du campus, notamment sur les constructions de l’université Denis Diderot dans la ZAC Paris Rive Gauche, se trouvait (et se trouve toujours) dans l’incapacité de piloter le programme des départs de cette université du campus.
- Paris VII Denis Diderot de son coté a pu, très librement envisager un programme de recomposition de son université, sans articulation avec les priorités de libération du site de Jussieu. Ces priorités, vues sous l’angle des intérêts propres de l’université passaient nécessairement au second plan.
- Sans parler de leur relogement, le simple examen de la faisabilité de l’occupation par d’autres entités, des surfaces libérées au campus, ne pouvait (et ne peut encore aujourd’hui) être expertisé qu’avec la pleine connaissance du programme de ces entités, or elles n’entrent pas dans le champ de compétence de l’EPA,
- d’autres exemples, notamment concernant L’université Paris 6, Pierre et Marie Curie, pourraient être également commentés.
 
Dans ce contexte, nul besoin d’être très intelligent pour comprendre que l’action de l’EPA fut fortement handicapée pour ne pas dire voisine de la quadrature du cercle.
De ce point de vue il nous faut rendre hommage à nos prédécesseurs pour la qualité du travail considérable qu’ils ont néanmoins accompli.
 
 Le constat de cette dispersion a conduit la cour des comptes à dénoncer le manque de pilotage global de l’opération, tout en soulignant d’ailleurs que la création de l’EPA a constitué un facteur extrêmement positif.  
 
Le résultat de nos réflexions a fait l’objet d’un dossier spécifique transmis à nos tutelles en juillet 2004, par lequel nous proposions un certain nombre d’actions correctives pour contrer la dérive « au fil de l’eau » et par lequel nous réclamions la mise en place d’un pilotage effectif.
 
4) Comment se traduisait ce manque de pilotage ?
 
M. Zulberty : L’EPA est, à ce jour, un organisme expert en maîtrise d’ouvrage et reconnu dans le domaine de l’amiante (y compris à l’extérieur de nos frontières). Il a mis au point les techniques de désamiantage et de rénovation des bâtiments, réalisé les travaux en urgence de mise en sécurité. Par ailleurs, il a géré avec efficacité les relogements nécessaires à la libération des bâtiments en vue de leur désamiantage et de leur restructuration.
Mais, outre la dispersion de la maîtrise d’ouvrage à laquelle j’ai fait allusion précédemment, le premier devoir d’un maître d’ouvrage chargé de la restructuration du site aurait dû être la définition du programme des besoins de toutes les universités impliquées dans l’opération pour faire concevoir et réaliser les travaux en conséquence. En effet le programme de l’ensemble des établissements présents ou à reloger sur le campus ou ailleurs conditionne le bon ou le mauvais déroulement des chantiers.
 L’EPA s’y est employé mais le problème de sa légitimité dans ce domaine est posé. La programmation des entités universitaires met en jeu le devenir des établissements et ne peut, à l’évidence, être de la responsabilité de l’EPA.
C’est l’affaire des universités et de leurs tutelles et c’est surtout le fruit d’une large concertation entre les multiples acteurs concernés. Dans ce domaine, l’EPA ne peut que provoquer les décisions et non les prendre à la place des autres.
L’intervention dans le cadre de conventions de mandat aura le mérite de clarifier les responsabilités de chacun, ne serait ce qu’en transférant à monsieur le Recteur le pouvoir de décision sur les programmes.
En revanche, en amont des conventions de mandat et à l’instar de ce que pratiquent les autres ministères, par le biais de conventions d’études préalables, le Recteur, maître d’ouvrage, sera vraisemblablement conduit à s’appuyer sur les conseils, l’expertise et la connaissance de l’EPA pour asseoir les décisions et arrêter les orientations qu’il sera conduit à prendre en tant que maître d’ouvrage.

5) Ces décisions ont-elles des conséquences directes sur l’avancée du chantier ?
 
M. Zulberty :
Non. J’émets cependant une réserve :
Une opération de construction tout à fait banale, dans le contexte de la commande publique, et a fortiori une opération de la complexité de chaque phase de nos réhabilitations à Jussieu, nécessite un délai d’environ six années compte tenu, de la programmation technique et fonctionnelle, des études techniques, des consultations d’entreprises et de la réalisation des travaux. Les réalisations de la ZAC Paris Rive Gauche sont d’ailleurs là pour en faire la démonstration (les premières livraisons se feront mi 2006, alors que les décisions de construire ont été prises en 1999/2000). On  peut d'ailleurs noter que la phase de réalisation des travaux ne représente en général que le quart du délai total. Autrement dit ce n’est pas lorsque les travaux se réalisent qu’il faut venir modifier les données de la construction. Ce déroulement est à la fois extrêmement linéaire et encadré par des procédures très strictes. Il est, dès lors, aisé de comprendre que la remise en cause de la programmation de départ peut être de nature à faire prendre des retards qui peuvent être considérables.
Dans la mesure où l’organisation prévue ne remet pas en cause le travail de programmation ou d’étude accompli à ce jour, il n’y a aucune raison qu’elle génère du retard.   

En fait la nouvelle organisation n’affecte que le fonctionnement interne à l’opération. Mais rien n’est changé au niveau de la planification des travaux en cours!
Soyons clair, le chantier n’est pas arrêté, les travaux continuent.
La lettre du 14 octobre 2005 du Directeur de l’Enseignement Supérieur apporte des réponses aux questions portant sur les principales décisions qui conditionnent de mon point de vue le chemin critique de l’opération.
La nouvelle organisation constitue pour moi une réelle avancée dans la répartition des rôles et des responsabilités de chaque organisme impliqué dans le chantier de restructuration de Jussieu. Encore faut il bien sûr que l’harmonie règne dans les rapports entre tous les acteurs concernés. Pour ma part, je m’y emploierai.